Accord mitigé entre compromis et compromissions

Abdoulaye Diop , ministre malien des Affaires étrangères lors de la cérémonie de signature de l’accord de paix.

Une analyse du Dr Bakary Traoré sur l’accord de paix signé le 15 mai 2015 à Bamako.

Le sort de « l’accord pour la paix et la réconciliation au Mali issu du processus d’Alger » du 25 février 2015 est apparemment suspendu aux signatures des représentants de la coordination des mouvements de l’Azawad (CMA). Le 14 mai 2015, soit la veille de la date de signature, les représentants des groupes armés de la CMA ont paraphé l’accord à Alger. Cependant ils décident de ne pas signer ledit accord comme tel.

D’ici-là une atmosphère de drôle d’ambiance entoure le  document : mi-figue, mi-raisin. Le gouvernement applaudit des deux mains et paraphe l’accord le 1^er mars dernier à Alger à l’issue de sept mois de négociation. Une partie des groupes armés, ceux de la Plateforme, a également paraphé le document. Il s’agit notamment de la Coordination des Mouvements et Forces Patriotiques de Résistance (CM-FPR), le Groupe d’Autodéfense Touareg Imghad et Alliés (GATIA), le Mouvement Arabe de l’Azawad (MAA de la plateforme). Par contre le même projet d’accord a été accueilli avec beaucoup de réserves par les groupes armés qui se font appeler Coordination des Mouvements de l’Azawad (CMA). Ils ne rejettent pas le projet d’accord. Cependant à l’issue d’une série  de rencontres   notamment à Kidal, ils demandent une réouverture des négociations. Bamako rappelle que ceci n’est pas prévu dans le projet d’accord.

Au niveau de la classe politique et de la société civile les positions sont plus nuancées par rapport au projet d’accord : le CNAS-Faso Hèrè le « rejette sans appel », FARE Anka wuli se « démarque » tandis qu’une frange de l’opposition (URD, PARENA et d’autres partis politiques) a pris acte après avoir dénoncé le fait que les autorités n’ont pas organisé de « véritables concertations » sur les questions de fond. Ainsi entre le rejet, les réserves, les critiques et les approbations, il importe de décortiquer le projet d’accord en question à travers les enjeux et au gré des intérêts qui s’entrechoquent.

Forme

Le texte s’intitule «Accord pour la paix et la réconciliation au Mali issu du processus d’Alger ». Il s’agit d’un document d’une trentaine de pages comprenant 7 titres à savoir : les principes, engagements et fondements pour un règlement durable du conflit ; les questions politiques et institutionnelles ; les questions défense et sécurité ; le développement socioéconomique et culturel ; la réconciliation, justice et questions humanitaires ; les garanties et l’accompagnement de la communauté internationale et enfin les dispositions finales. La deuxième moitié du texte de l’accord est consacrée à l’annexe autour de trois axes : la période intérimaire, la défense, sécurité et le développement. La partie annexe détaille le chronogramme d’application des différents engagements mentionnés dans la première moitié de l’accord.

Organisation territoriale : compromis

La question de l’’organisation territoriale est une question majeure de fond. En effet le Mouvement national de libération de l’azawad (Mnla), groupe armé à vocation irrédentiste et fer de lance de la rébellion du 17 janvier 2012 se bat pour l’indépendance des trois régions dans le nord du Mali : Tombouctou, Gao et Kidal. Au regard du caractère fantaisiste d’une telle revendication et avec les pressions nationale et internationale le Mnla se battra soit pour  le fédéralisme (2 entités fédérées : Azawad au nord et le reste Mali au sud)  soit pour une large autonomie au sein d’une entité territoriale appelée « Azawad » et couvrant les trois régions du nord du Mali, Tombouctou, Gao et Kidal. Face à cette revendication l’Etat malien a toujours brandi des fondamentaux non négociables : intégrité territoriale (avec ses 8 régions administratives de Kayes à Kidal), unité nationale, le caractère unitaire de l’Etat, sa forme républicaine, démocratique et laïque.                                                                                                                                                   Dr Bakary TRAORE   →   

Ainsi le projet d’accord du 25 février 2015 envisage un compromis autour du mot « Azawad » au détour de deux phrases, la première favorable au Mnla et la 2^ème au gouvernement : « L’appellation AZAWAD recouvre une réalité socio–‐culturelle, mémorielle et symbolique partagée par différentes populations du nord Mali, constituant des composantes de la communauté nationale. Une compréhension commune de cette appellation qui reflète également une réalité humaine, devra constituer la base du consensus nécessaire, dans le respect du caractère unitaire de l’Etat malien et de son intégrité territoriale. » Il apparaît clairement que la médiation renvoie dos à dos les parties. Car si le mot « Azawad » n’est pas abandonné comme le souhaitent beaucoup de Maliens, il est maintenu d’ailleurs à l’instar du pacte national même si celui-ci précise que le gouvernement de la république du Mali « n’est pas opposé à l’appellation « Azawad » pour ces Régions [6^ème, 7^ème et 8^ème régions du Mali]. Cependant, il reste respectueux du droit des populations de décider librement de l’appellation de leur terroir local, régional et inter-régional et, en attendant que ces populations puissent exercer ce droit par le biais de leurs instances élues locales, régionales et inter-régionales et ce dès leur première session, les deux Parties, devant la nécessité de faire prévaloir la restauration de la paix dans cette partie du territoire national, ont décidé de la désigner à travers ce Pacte par Nord du Mali. »

 Ainsi l’accord de paix du 25 février 2015 renvoie la question de « l’Azawad » à “une conférence d’Entente Nationale“ qui sera organisée pendant la période intérimaire qu’il prévoit à cet effet pour prendre en charge, entre autres « la problématique Azawad ». Enfin historiquement faut-il rappeler que le mot « Azawad » jusqu’à la rébellion des années 90 où il commença à apparaître dans la dénomination des mouvements de rébellion (Mouvement populaire de libération de l’azawad : MPLA) signifie zone de transhumance, de pâturage entre Tombouctou et Araouane. A la suite des rébellions de 1990, 2006 et surtout celle de  2012, les rebelles donnèrent au mot « Azawad » un contenu irrédentiste visant l’indépendance des trois régions septentrionales du Mali : Tombouctou, Gao et Kidal.

Si « la problématique de l’Azawad » n’a pas été tranchée, celle de l’organisation politico-administrative suscite beaucoup d’interrogations même si à ce niveau également la poire semble être coupée en deux.

 Organisation politico-administrative

A ce niveau l’on conçoit aisément qu’il est question du mode d’administration  et la participation des populations à la gestion de leurs affaires locales.  Si le groupe armé irrédentiste, le Mnla et ses alliés n’ont pas eu gain de cause par rapport à leur projet d’indépendance ou de fédéralisme, ici, ils se sont taillé une part de lion incontestable au point que l’on se demande quelle en a été la contrepartie au profit de l’Etat ?

En effet l’accord de paix du 25 février 2015 prévoit une autonomie assez étendue pour « les populations maliennes et en particulier celles des régions du nord » dans le cadre de la gestion des affaires concernant leurs localités sur la base du principe de la libre administration. Plusieurs dispositifs d’ordre institutionnel et politico-administratifs de l’accord attestent éloquemment l’existence de ce que d’aucuns ont appelé « une autonomie poussée ou autonomie large » : désormais (car actuellement c’est le mode de scrutin indirect) seront élus au suffrage universel direct, l’assemblée régionale, le président de l’assemblée régionale, le conseil de cercle, le conseil communal ; le chef de l’exécutif et de l’administration au niveau de la région ne sera plus le gouverneur comme actuellement, mais plutôt le président de l’assemblée régionale ; le droit reconnu à chaque région d’adopter la dénomination officielle de son choix.

Défense et sécurité : les compromissions

  Selon le dictionnaire « Le Petit Larousse », compromission signifie une concession faite par lâcheté ou par intérêt. Outre les transferts de compétences et de moyens au niveau de la défense et sécurité l’accord d’Alger du 25 février 2015 prévoit une approche participative des populations dans un domaine relevant du domaine régalien de l’Etat. Ceci suscite une forte inquiétude. En effet dans le corps de l’accord, le pouvoir régalien de l’Etat sur la défense est clairement instauré à travers des principes de « l’inclusivité et représentation significative de toutes les populations du Mali au sein des forces armées et de sécurité ; l’unicité des forces armées et de sécurité du Mali, relevant organiquement et hiérarchiquement de l’Etat central ; la progressivité du redéploiement des forces armées et de sécurité reconstituées du Mali. »

Cependant dans le cadre de la réforme des forces armées et de sécurité l’accord ouvre ce domaine régalien et de souveraineté de l’Etat à d’autres parties institutionnalisées dans une structure appelée : Conseil National pour la Réforme du Secteur de la Sécurité (CN-RSS).

Dans les dispositions finales de l’accord, plus précisément l’article 66 dispose que les annexes font partie intégrante de l’accord et ont la même valeur juridique que les autres dispositions du corps du texte. Dans cet ordre d’idées, l’annexe 2 portant sur la défense et la sécurité prévoit une sous-partie intitulée « réforme du secteur de la défense et de la sécurité » confirme cette brèche à un domaine régalien de l’Etat à savoir défense et sécurité. Ceci d’autant plus que dans les 60 jours suivant la signature de l’accord, le décret portant création du Conseil National pour la réforme du secteur de la sécurité sera révisé « afin  d’accroitre la représentation des mouvements signataires de l’accord et des différentes communautés et de convenir des réformes et du plan de mise en œuvre ». En outre « le CN-RSS veillera à renforcer le contrôle et la supervision des forces armées et de sécurité aux niveaux national et local et à promouvoir le respect des lois et de l’Etat de droit. »

D’autre part il est conféré à cette structure d’importants pouvoirs notamment en matière de définition des « responsabilités et missions des différents acteurs du secteur de la sécurité ».  Donc conférer des pouvoirs de conception d’orientation, de veille et surtout de contrôle à une structure para-sécuritaire dans un domaine réservé de l’Etat qu’est la sécurité  est une forme d’autonomie si large qu’elle entame un domaine de souveraineté de l’Etat. Cette situation est très préoccupante dans le contexte malien où l’Etat sort très affaibli de la double crise (politique et sécuritaire).

Sur le principe la création d’une police de proximité dite « police territoriale » n’est pas une mauvaise chose en soi dès lors qu’elle est soumise à la hiérarchie et aux lois existantes. Ce pendant la création de cette unité en matière de sécurité suscite la sempiternelle question de moyens au moment où l’Etat doit recruter et équiper davantage les forces actuelles de défense et de sécurité au niveau national. Ainsi la question reste posée : les collectivités territoriales seront à même de créer, d’équiper et d’entretenir une police territoriale ? Car l’accord est muet sur le financement de cette police de proximité.

Autonomie au niveau du développement

L’accord prévoit une agence de développement régional sera mise en place au niveau de chaque région pour renforcer la capacité de maîtrise d’ouvrage des régions et de permettre un suivi approprié de la mise en œuvre des engagements pris par le gouvernement en faveur des régions.  Par ailleurs la nouveauté de la création de cette structure réside dans le fait qu’elle fera partie de l’administration régionale et placée notamment sous l’autorité du président de l’assemblée régionale et devant laquelle elle est responsable. Ainsi les gouverneurs actuels des régions, chefs de l’exécutif régional, se verront un pan entier de leur pouvoir économique transféré aux responsables des collectivités régionales.

Toujours au niveau de la répartition des pouvoirs et compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales, les régions seront, certes, conformément au respect du cadre législatif et réglementaire, compétentes entre autres dans les matières touchant le plan et programme de développement économique, social et culturel, l’aménagement du territoire, la création et la gestion des équipements collectifs et des services sociaux de base.

Au-delà du transfert de certaines compétences, l’Etat s’engage également au niveau du transfert des moyens, de mettre en place d’ici 2018, un mécanisme de transfert de 30% des recettes budgétaires de l’Etat aux collectivités territoriales avec « une attention particulière pour les régions du nord. » De même il sera instauré des budgets et comptes administratifs régionaux, l’établissement et l’application d’impôts et de recettes propres sur la base de paramètres déterminés par l’Etat ainsi que l’institution de redevances. Il sera crée également une zone dite « zone de développement des régions du nord » qui sera dotée d’une stratégie spécifique de développement élaborée conjointement par les parties avec l’appui des partenaires internationaux et financée notamment par un fonds pour le développement durable.

Somme toute, contrairement aux affirmations des représentants des groupes armés de la coordination des mouvements de l’Azawad, l’accord du 25 février 2015 prévoit une large autonomie au profit des collectivités territoriales des régions septentrionales du Mali (Tombouctou, Gao et Kidal). Cette large autonomie est consolidée avec important transfert de compétences et de moyens des structures actuelles déconcentrées de l’Etat (gouverneurs de région, préfets et sous-préfets) au profit des structures décentralisées renforcées en légitimité avec leur élection au suffrage universel direct (assemblées régionales, conseils de cercle et conseils communaux, leurs présidents respectifs et les maires pour les communes).

Si les collectivités territoriales bénéficieront d’une large autonomie, force est de constater que celle-ci demeurent surveillées par l’Etat.

Un garde-fou : le pouvoir de tutelle

En dépit des larges compétences transférées aux collectivités territoriales, l’Etat gardera cependant une mainmise sur une prérogative régalienne à savoir le contrôle de légalité. A cet effet l’article 10 de l’accord dispose que l’Etat nomme auprès des collectivités territoriales un représentant, aux fins de préserver l’intérêt général. A ce titre il relaie la politique du gouvernement sur les grands projets et facilite les politiques de développement économique et social et d’aménagement du territoire. Ainsi le pouvoir de tutelle du représentant de l’Etat se manifestera par l’exercice d’un pouvoir de contrôle de légalité a postériori des actes administratifs des collectivités territoriales

Compromis : désarmement contre réinsertion

Un autre point culminant de compromis (accord obtenu par des concessions réciproques) dans l’accord d’Alger du 25 février 2015 réside dans le fait que les groupes armés acceptent d’être désarmés mais, dans le cadre d’un programme ouvrant une perspective pour chaque combattant. A ce niveau également la position des groupes armés de la CMA à vilipender l’accord en jetant le bébé avec l’eau du bain est surprenante.

D’abord le préambule de l’accord, les parties reconnaissent « la nécessité d’accélérer le développement économique, social et culturel du nord du Mali à travers un système adapté. » Dans cet ordre d’idées, l’accord pour la paix et la réconciliation au Mali a délibérément rompu l’égalité entre citoyens maliens et promis d’importants investissements en matière de développement au profit des régions nord du Mali. Cette « préférence » pour les populations dans le nord du Mali est si importante et flagrante qu’elle tranche avec la Constitution du 25 février 1992 en l’occurrence son article 2  qui dispose : « Tous les maliens naissent et demeurent libres et égaux en droits et en devoirs. Toute discrimination fondée sur l’origine sociale, la couleur, la langue, la race, le sexe, la religion et l’opinion politique est prohibées. »

Maintes dispositions de l’accord du 25 février 2015 sont anticonstitutionnelles même si son article 3 précise que les institutions de l’Etat malien prendront les dispositions requises pour l’adoption des mesures réglementaires, législatives, voire constitutionnelles nécessaires à la mise en œuvre des dispositions dudit accord.

A titre illustratif l’on peut citer notamment l’article 6 de l’accord qui dispose : « les parties conviennent de mettre en place une architecture institutionnelle permettant aux populations du nord, dans un esprit de pleine citoyenneté participative, de gérer leurs propres affaires, sur la base du principe de libre administration et assurant une plus grande représentation de ces populations au sein des institutions nationales. » Le même article 6 in fine ajoute qu’au niveau national il faut : « assurer une meilleure représentation des populations du nord du Mali dans les institutions et grands services publics, corps et administration de la République. »

Par ailleurs dans l’article 16 de l’accord, l’Etat s’engage à : « rendre plus attrayante la fonction publique des collectivités territoriales, prioritairement dans les régions du nord du Mali ; favoriser le recrutement dans la fonction publique des collectivités territoriales, dont les effectifs seront majoritairement réservés aux ressortissants des régions du nord. »

D’autre part de leur côté, les groupes armés ont fait une concession majeure d’accepter d’être désarmés. En effet, l’accord pour la paix et la réconciliation au Mali prévoit un programme dénommé Désarmement, Démobilisation et Réinsertion (DDR) qui sera précédé d’un processus de cantonnement des combattants. Un mois après la signature de l’accord, les mouvements soumettront à la commission technique de sécurité (CTS) une liste définitive et certifiée de leurs combattants et de leurs armements sur la base des principes préalablement définis.

En contrepartie du désarmement des anciens rebelles, le gouvernement malien a fait une concession consistant à leur intégration soit dans l’armée ou les autres corps de l’Etat. Dans les 60 jours suivant la signature de l’accord, il sera mis en place, une commission d’intégration. « Dans les 90 jours suivant la signature de l’accord, la commission d’intégration en coordination avec le conseil national pour la RSS établiront les critères, les quotas et les modalités de l’intégration des combattants dans les corps constitués de l’Etat y compris au sein des forces armées et de sécurité et de l’harmonisation des grades. »

Toujours sur le volet de l’intégration, l’Etat a fait une concession de taille au profit des groupes armés. Une concession importante et financièrement lourde de conséquence même si aucun coût n’est déterminé pour l’instant hormis l’affirmation de l’accompagnement de la communauté internationale. En effet l’accord du 25 février 2015 prévoit que les membres des mouvements anciennement officiers des forces armées et de sécurité seront réintégrés au moins aux mêmes grades. Ceux qui ne remplissent pas les conditions et ceux qui choisiront de ne pas être intégrés pourront bénéficier d’une pension de retraite, d’une pension proportionnelle ou d’une pension d’invalidité ou tout autre arrangement suivant le cas.

En revanche, en contrepartie de toutes ces concessions faites au profit des ex-rebelles, l’Etat malien a obtenu le redéploiement progressif des forces armées et de sécurité sur l’ensemble des régions nord du Mali à compter de la signature de l’accord. Faut-il rappeler que l’Etat malien (gouverneur, préfets et sous-préfets, forces armées et de sécurité ainsi que les autres services publics) n’est plus présent sur la région de Kidal depuis le 17 mai 2014 suite aux affrontements meurtriers entre l’armée nationale et les groupes armés pendant la visite de l’ancien premier ministre, M. Moussa Mara dans les régions septentrionales. L’armée et les autres services de l’Etat ont été contraints d’abandonner leurs positions respectives dans la région de Kidal. Ainsi le retour effectif de l’Etat dans sa 8^ème région administrative (Kidal) à l’instar de ses 6^ème et 7^ème régions, permettra de restaurer l’intégrité territoriale et sauvegarder l’unité nationale. Il s’agit là, d’une principale revendication  de l’Etat malien depuis le début de la crise en janvier 2012.

Justice : pas d’amnistie

La rébellion de 2012 dans le nord du Mali a été marquée par d’importantes violations des droits de l’homme, des exactions, des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité, des viols, des sévices corporels (amputations, flagellations, lapidations à mort, entre autres). Ces exactions ont été commises sur des populations civiles par les groupes armés pendant la conquête et l’occupation des trois régions (Tombouctou, Gao et Kidal) entre avril 2012 et janvier 2013. D’où la nécessité de construire une paix durable sur la base de la justice et en tirant également les leçons du passé. Car à la fin de la rébellion des années 1990 a été marquée par le vote d’une loi d’amnistie au profit des anciens combattants. Ainsi pour ne pas encourager l’impunité, l’accord du 25 février 2015 a prévu des dispositifs anti-impunité au nombre desquels l’on peut citer : « la mise en place de mécanismes de justice transitionnelle notamment par l’opérationnalisation de la commission Vérité, Justice et Réconciliation (CVJR), la création d’une commission d’enquête internationale pour enquêter sur tous les crimes ; la réaffirmation du caractère imprescriptible des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et la non amnistie pour les auteurs de ces crimes ainsi que ceux des violations graves des Droits de l’homme y compris des violences sur les femmes, les filles et les enfants, liés au conflit ».

Dans l’accord toutes les parties se sont engagées à créer les conditions nécessaires pour faciliter le retour, le rapatriement, la réintégration et la réinsertion rapide de toutes les personnes déplacées et les réfugiés. Elles se sont en outre engagées à bâtir une paix durable sur la base de la justice. Il s’agit là, d’un acquis important dans l’accord.

Au demeurant l’accord présente de sérieuses lacunes notamment en ce qui concerne la rupture dans l’égalité de tous les citoyens devant la loi, les atteintes aux prérogatives de souveraine de l’Etat. Cependant il apparaît comme étant un accord d’étape dans la longue marche vers la paix dans le septentrion du Mali.

Dr Bakary TRAORE