L’ONU doit être réformée. Mais elle ne le sera jamais.

Antonio Guterres, Secrétaire général de l’ONU

Mardi, le président ukrainien Volodymyr Zelensky s’est adressé aux Nations unies par vidéo. Il a d’abord décrit les atrocités commises par la Russie dans la ville ukrainienne de Boutcha et a fait remarquer : « Ici, c’est un membre du Conseil de sécurité des Nations unies qui le fait. »

Puis Zelensky a dit quelque chose d’intellectuellement profond, et d’émotionnellement et moralement vrai – mais, sur un point essentiel, factuellement faux :

Où est la sécurité que le Conseil de sécurité doit garantir ? Les Nations unies peuvent être tout simplement fermées. Mesdames et Messieurs, êtes-vous prêts à fermer l’ONU ? Pensez-vous que le temps du droit international est révolu ? Si votre réponse est non, alors vous devez agir immédiatement. La charte de l’O.N.U. doit être restaurée immédiatement. Le système de l’ONU doit être réformé immédiatement afin que le veto ne soit pas un droit de mort – qu’il y ait une représentation équitable de toutes les régions du monde au Conseil de sécurité.

Là où Zelensky s’est trompé, c’est en déclarant que la charte des Nations unies « doit être restaurée ». Le fait froid et brutal est que l’absence d’action de l’ONU concernant l’agression de la Russie en Ukraine est un exemple du fonctionnement de la charte exactement comme prévu. Les pays puissants qui ont conçu l’ONU – principalement les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Union soviétique – l’ont structurée pour s’assurer qu’ils pourraient toujours contrecarrer toute action de l’ONU visant à les tenir pour responsables.

Vous pouvez lire la partie spécifique de la charte qui rend l’organisation entière intrinsèquement inefficace – l’article 27 – sur le site Web de l’ONU : « Les décisions du Conseil de sécurité sur les questions [non procédurales] sont prises par un vote affirmatif de neuf membres, y compris les voix concordantes des membres permanents. » Ce sont les mots les plus significatifs de la charte.

Le Conseil de sécurité a été créé par la charte lors de la fondation de l’ONU en 1945, après la fin de la Seconde Guerre mondiale. La charte donne au Conseil de sécurité « la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales », c’est-à-dire de tout ce qui implique la guerre.

Le Conseil de sécurité compte aujourd’hui 15 membres. Comme le précise la charte, cinq sont permanents : les États-Unis, la Russie (à l’origine l’Union soviétique), la Chine (dont le siège a été occupé jusqu’en 1971 par Taïwan), la France et le Royaume-Uni. Les dix autres sont des membres tournants, dont le mandat est de deux ans.

Comme l’indique l’article 27, les résolutions du Conseil de sécurité – y compris l’autorisation du recours à la force – doivent recueillir les voix de neuf des 15 membres pour être adoptées. Mais toute résolution, quel que soit le nombre de voix en sa faveur, échoue si un ou plusieurs des cinq membres permanents votent contre.

C’est exactement ce qui s’est passé le 25 février, lorsqu’une proposition de résolution condamnant l’attaque de la Russie contre l’Ukraine a échoué par 11 voix contre 1. En d’autres termes, alors que 11 membres du Conseil de sécurité ont voté oui, un seul, la Russie, a voté non. (La Chine s’est abstenue, tout comme deux des membres tournants, l’Inde et les Émirats arabes unis). Au cours de la réunion consacrée à l’examen de la résolution, l’ambassadeur de l’Ukraine aux Nations unies a rappelé toutes les affirmations du représentant de la Russie selon lesquelles celle-ci n’avait pas l’intention d’envahir le pays, en lui disant : « Vos paroles ont moins de valeur qu’un trou dans un bretzel de New York. »

Toute personne normale devrait naturellement, comme Zelensky, crier au ciel l’injustice de ce système. Mais il est loin d’être le premier à le faire.

Le cadre de l’ONU a été élaboré au cours des dernières années de la Seconde Guerre mondiale, lorsqu’il est devenu évident que les puissances de l’Axe seraient vaincues. Le président Franklin D. Roosevelt a déclaré dans un discours radiodiffusé en décembre 1943 que tant que les Alliés resteraient « unis dans leur détermination à maintenir la paix, il n’y aurait aucune possibilité qu’une nation agressive surgisse pour déclencher une autre guerre mondiale ». Roosevelt, avec une certaine sincérité, voyait dans le droit de veto des plus puissants vainqueurs de la guerre un moyen de préserver une unanimité critique entre eux. Au début de 1945, les États-Unis et le Royaume-Uni ont décidé entre eux que les membres permanents du Conseil de sécurité devraient chacun disposer d’un droit de veto. L’Union soviétique a accepté immédiatement après lors de la conférence de Yalta en février 1945.

Mais avec la mort de Roosevelt en avril de la même année, sa perspective plus idéaliste s’est rapidement détériorée en une politique de pouvoir standard. Lorsque les détails de l’ONU ont été élaborés lors d’une conférence à San Francisco plus tard cette année-là, les cinq futurs membres permanents ont pensé que le veto était une idée fantastique. Les autres pays ne sont pas animés du même enthousiasme. Les débats sont si vifs que la salle où ils se déroulent est surnommée « Madison Square Garden ».

Mais leurs objections sont restées en grande partie lettre morte : Les grandes puissances étaient prêtes à étrangler l’ONU dans son berceau avant de lâcher ce pouvoir. Thomas Connally, un sénateur démocrate du Texas, était un des principaux représentants des États-Unis à San Francisco. Dans un discours, il déchira théâtralement une copie du projet de charte de l’ONU et proclama aux petits pays : « Vous pouvez, si vous le souhaitez, rentrer chez vous après cette conférence et dire que vous avez vaincu le veto. Mais quelle sera votre réponse lorsqu’on vous demandera : « Où est la charte ? ».

Immédiatement après la création de l’ONU, un fonctionnaire du département d’État américain nommé Francis Wilcox a rédigé un compte rendu remarquablement lucide et honnête de la question. Selon Wilcox, le veto « renforce la position spéciale des membres permanents ». De plus, il « leur garantissait que, grâce à leur contrôle du processus d’amendement, leur position spéciale ne pourrait pas être modifiée. » Et si, pour certains Américains, le droit de veto « est défectueux parce qu’il permettrait à la Russie, à la Grande-Bretagne, à la Chine et à la France de bloquer toute action au Conseil… pour beaucoup de ces personnes, sa principale vertu réside dans le fait qu’il donne également aux États-Unis ce même droit de veto ».

Néanmoins, Wilcox est optimiste. « Nous devrions accepter [le veto] comme une phase temporaire dans le développement d’une organisation mondiale », écrit-il, « et faire de notre mieux pour qu’elle fonctionne. Il ne fait aucun doute qu’au fur et à mesure que les nations du monde acquièrent de l’expérience dans le travail en commun, la nouvelle Organisation sera en mesure d’adopter davantage les méthodes et les techniques d’une institution véritablement démocratique. »

L’histoire des 77 années qui ont suivi s’est déroulée à peu près comme on pouvait s’y attendre : L’ONU a fourni un forum précieux pour permettre aux pays de discuter des problèmes, mais sur les grandes questions de la guerre et de la paix, elle a rarement fonctionné comme toute personne intéressée par la paix pourrait l’espérer. Wilcox avait tort – tout comme Connally, qui, après que les États-Unis eurent obtenu ce qu’ils voulaient, déclara magnanimement : « Je suis convaincu que les grandes puissances ne trahiront pas la confiance qui leur a été accordée en utilisant leur droit de veto de manière délibérée ou malveillante ».

Au lieu de cela, les États-Unis et l’Union soviétique/Russie ont libéralement utilisé leur droit de veto pour se protéger et protéger leurs États clients, en particulier Israël (pour l’Amérique) et la Syrie (pour la Russie). La Chine, la France et le Royaume-Uni sont également entrés dans le jeu, mais plus rarement. Et il y a eu de nombreux vetos non enregistrés, lorsque les résolutions ne sont tout simplement pas soumises au vote parce que tout le monde sait qu’elles seront rejetées.

Bien entendu, les pays qui ne sont pas membres permanents du Conseil de sécurité – et qui représentent collectivement la majorité de l’humanité – ne se sont jamais réconciliés avec ce statu quo. Un rapport de 2007 de l’Assemblée générale des Nations unies a abordé le point de vue passionné de Zelensky – à savoir que « le système des Nations unies doit être réformé immédiatement afin que le veto ne soit pas un droit de mort » – dans un langage plus serein. Certains pays ont suggéré, avec espoir, que les vetos ne soient pas autorisés dans « des cas tels que le génocide, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité » ou qu’un plafond soit fixé sur le nombre de vetos que les membres permanents peuvent utiliser.

Mais toute réforme impliquerait une modification de la charte des Nations unies, qui requiert non seulement une majorité des deux tiers à l’Assemblée générale, mais aussi une ratification par les cinq membres permanents. Même dans l’inimaginable circonstance où la Russie accepterait de modifier le droit de veto du Conseil de sécurité, les États-Unis ne le permettraient jamais, pour les mêmes raisons que celles décrites par Wilcox en 1945. Cela a toujours été le cauchemar central de la politique : Il est extrêmement difficile d’établir un monopole de la force légitime dans une zone quelconque, car les puissants de cette zone ne veulent pas renoncer à leur propre pouvoir.

Alors oui, c’est bien que la charte de l’ONU dise que « le Conseil de sécurité agit conformément aux buts et principes des Nations Unies ». Mais depuis la création de l’ONU, les petits pays ont été piétinés par les grandes puissances à maintes reprises, et ont demandé l’aide de l’ONU à maintes reprises, et ont toujours été laissés avec des réponses comme :

« Je regrette les divisions qui ont empêché le Conseil de sécurité d’agir sur l’Ukraine et d’autres menaces pour la paix. Aujourd’hui, j’ai exhorté ses pays membres à faire tout ce qui est en leur pouvoir pour mettre fin à la guerre et atténuer son impact sur le peuple ukrainien et au-delà. » Antonio Guterres, Secrétaire général de l’ONU